martes, 15 de octubre 2013

Sombras y luces de la reforma del Gobierno Local

Una jornada, enmarcada en el Foro Permanente sobre el Estado Autonómico, analiza los costes políticos, económicos y sociales de la reforma de la Ley de Régimen Local

Jornada ‘¿Un nuevo gobierno local?'

La Diputación de Jaén acogió las jornadas ‘¿Un nuevo modelo de Gobierno Local?: Municipios, Diputaciones y Estado Autonómico', un encuentro que reunió a más de un centenar de participantes en el que expertos en Ciencia Política, Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, Sociología, Economía y de la Administración Pública analizaron y debatieron los cambios previstos en el proceso de reforma de la Ley de Régimen Local iniciado por el Gobierno de España. Reforma en la que ya se han trabajado distintas versiones, a la que se han presentado diez enmiendas a la totalidad y en la que el dictamen del Consejo de Estado del 26 de junio de 2013 supuso un cambio sustancial en el contenido y en los términos planteados.

En estas jornadas, enmarcadas en el Foro Permanente sobre el Estado Autonómico, los especialistas analizaron los cambios que supondría la reforma, el nuevo rol que tendrían los municipios, las diputaciones provinciales y con ello, su relación con el Gobierno de España y la Administración Autonómica en el marco del conjunto del Estado.

El profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Granada, Manuel Zafra, abrió las jornadas con la conferencia ‘¿Hacia un nuevo modelo de Gobierno Local en el marco del Estado Autonómico?' en la que se mostró crítico con la reforma ya que considera que es, en algunos aspectos, "inconstitucional". "La provincia no sale reforzada con esta ley, pasa a ser una prolongación periférica estatal pero no una representación de poder municipal. Es claramente inconstitucional por el menoscabo de autonomía y de gobernabilidad que hace del municipio, la reforma degrada al municipio", aseguró.

Con respecto a las diputaciones, Zafra argumentó que "tampoco salen reforzadas con la reforma ya que necesitan la autorización del Ministerio de Hacienda para ejercer los poderes de coordinación y gobernabilidad en los municipios que tiene reconocidos en la Constitución". A este respecto, hizo referencia al denominado "coste efectivo" -que ha sustituido al coste standard en el texto del proyecto de reforma- que se refiere al coste que conlleva realizar un determinado servicio público. "El coste efectivo es una magnitud a posteriori a partir de la que se va a decidir si un municipio presta un servicio o no", señaló Zafra, para quien esta medida "priva de competencias al Ayuntamiento".

Según el profesor de Ciencia Política, "los municipios tendrían presunción de incompetencia y tendrían que demostrar que pueden prestar el servicio". En su opinión, "el resultado es que los representantes políticos que han sido votados por la ciudadanía a nivel municipal no toman decisiones sino que son instancias políticas superiores quienes deciden. Es lo contrario a la democracia que consiste en la lucha efectiva por la desconcentración del poder". Asimismo, Manuel Zafra se mostró opuesto a la ‘supramunicipalidad' y partidario de la ‘intermunicipalidad' entendida como "la canalización adecuada de la relación entre municipios y provincias para llegar a una serie de intereses compartidos".

Para finalizar, Zafra destacó que "si la reforma del Gobierno Local se aprueba tal y como está planteada, ni municipios ni provincias tienen garantizadas la autonomía y sería claramente inconstitucional". Respecto a las comunidades autónomas, el profesor de la Universidad de Granada señaló que "existiría una imposición del legislador estatal hacia los servicios que ofrecen las comunidades autónomas y limitaría el ejercicio de las competencias en materia de servicios sociales, ya que el Estado estaría impidiendo que las comunidades asignen competencias a los municipios".

Debate sobre competencias

Tras la conferencia, la primera mesa redonda de las jornadas, se centró en ‘El nuevo sistema de competencias de los entes locales: redefiniendo las relaciones intergubernamentales' en la que participaron tres expertos en Derecho Constitucional y Administrativo: María Teresa Salvador Crespo y José Cuesta Revilla, de la Universidad de Jaén y Manuel Medina Guerrero, de la Universidad de Sevilla.

La profesora Salvador Crespo coincidió con los argumentos expuestos por Manuel Zafra y destacó que con la reforma "la autonomía local y la municipal no se respetan, además de limitar el poder de las comunidades autónomas". Para Maite Salvador, "hay un profundo cambio del Gobierno Local, se queda en el aire y se diluye su papel político al tiempo que se refuerza su papel administrativo".

En su exposición, aseguró que "el Gobierno pretende la estabilidad presupuestaria y la estabilidad financiera pero la paradoja es que no se va a incluir la financiación de los Gobiernos Locales que es la gran reivindicación de los municipios". La profesora de la Universidad de Jaén destacó que "no ha habido consenso" y señaló la ausencia de una hoja de ruta que se ha manifestado en los distintos cambios en el proyecto de reforma. "El proyecto se está haciendo bajo la presión de la Unión Europea y legislar a golpe de calculadora no trae consecuencias positivas", apostilló.

Más optimista con respecto a los cambios que supondrá la reforma se mostró el profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Jaén, José Cuesta, al considerar que "a priori no limita la autonomía de lo local" y que se trata de una "garantía institucional"en la que se regula el proyecto básico que debe permitir un desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas -como Cataluña y Andalucía- que tienen reconocidas la competencia de atribuir competencias a los entes locales".

Para Cuesta, la Ley de Estabilidad Presupuestaria "no impone, sino que pretende que se cumplan una serie de objetivos pero no dice cómo ni dónde se debe recortar para ahorrar" aunque sí manifestó que "sorprende el obsesivo interés del legislador con evitar duplicidades y reducir el gasto".

Por el contrario, el catedrático de la Universidad de Sevilla, Manuel Medina, manifestó que el proyecto de reforma "es mucho más complejo y se incrementan las posibilidades de conflictos políticos en la relaciones intergubernamentales". Respecto a las distintas modificaciones realizadas al proyecto de reforma, destacó que "el proyecto de ley mejora los anteproyectos en cuanto a los toscos vicios de inconstitucionalidad que tenían los anteriores" aunque aseguró que "no arroja luz sino sombras" ya que, en su opinión, "va a ser más complejo el ejercicio de las competencias dado que no se ha conseguido clarificar, sino complicar".

Para Medina, la cuestión de las llamadas "competencias impropias" de los municipios sigue en manos de las comunidades autónomas de forma más contundente que antes dado que quien informa de que no hay duplicidad de competencias son ellas mismas. "La reforma va a alterar las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que contempla la posibilidad de que el primero pueda retener las transferencias presupuestarias a las que tienen derecho por los Estatutos de Autonomía en el caso de que tengan deudas con los ayuntamientos. Y este asunto no pasa el test de constitucionalidad", aseveró.

Asimismo señaló que las Diputaciones "salen sumamente fortalecidas frente a los municipios en la reforma, aunque estos últimos tienen la llave para decidir si aceptan o no prestar el servicio público más barato pero con peor calidad". Para Medina, las diputaciones serán "las guardianas de la disciplina fiscal" que se basa en controlar el  déficit público, la deuda pública y la regla de gasto, lo que para el catedrático de Derecho Constitucional, es "claramente inconstitucional". "Esta última exigencia hace que ayuntamientos que estén saneados financieramente -unos mil en España- tampoco puedan hacer más gastos por encima del 1% del PIB ya que tendrían sanciones económicas que podrían llegar a la supresión del municipio", apostilló. Además, subrayó que "esta tutela financiera va en contra de lo previsto en el Estatuto de Autonomía de Andalucía".

Las administraciones supramunicipales

La sesión de tarde comenzó con la conferencia de Fernando García Rubio, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, titulada ‘El nuevo rol de las administraciones supramunicipales en el Gobierno local español'. Alejado de las argumentaciones expuestas por los anteriores ponentes, se mostró favorable a las reformas que plantea el anteproyecto de ley de Régimen Local apoyado, de un lado, en las reformas realizadas en otros países de la Unión Europea a raíz de la crisis del euro -Italia, Portugal y Grecia-, y de otro lado, en la necesidad de reformas tras casi treinta años en los que se han realizado "dos pequeñas reformas del Gobierno Local".

García Rubio apuntó a que "existe consenso social sobre la racionalización de la Administración" y se apoyó en que el proyecto de Ley se ha llevado a cabo con el acuerdo del Consejo de Estado. Durante su intervención señaló que "la ley suprime las entidades locales ya que quedan sin personalidad jurídica" y entre los principales cambios destacó que la provincia se mantiene  como entidad local dotada de mayores funciones; las diputaciones tendrán la tutela financiera y serán las que verifiquen la coordinación y la expresa prestación de servicios; e impedirá la creación de nuevos consorcios, que no podrán tener personal propio sino el ya existente, mientras no se cumplan los requisitos que contempla la ley.

A continuación, la segunda de las mesas redondas abordó ‘El nuevo esquema económico-financiero de los entes locales: la eficacia de los servicios públicos municipales' con la participación de Clemente J. Navarro, catedrático de Sociología de la Universidad Pablo de Olavide; José Luis Zafra, profesor de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada y Antonio M. López Hernández, presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

La primera intervención corrió a cargo de Antonio M. López, quien inició su ponencia señalando que "detrás de la reforma lo que hay es un nuevo paradigma basado en los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera". Para López, estos dos elementos se han convertido en la clave de la Hacienda municipal y analizó la situación de los ayuntamientos "muchos de ellos sin poder sostener el gasto ya que perdieron los ingresos derivados del sector urbanístico".

El catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada señaló "la necesidad de abordar un plan económico financiero y un plan de saneamiento con un plazo máximo de tres años que plantea la reforma, además de un plan de ajuste debido a la morosidad y los problemas de liquidez". En este punto, el presidente de la Cámara de Cuentas se refirió a "la necesidad de autofinanciación que condiciona la decisión sobre la forma de producción del servicio y la decisión sobre la aportación de las personas usuarias del mismo". Para el catedrático, "es la hora de los costes", ya que el coste efectivo se convierte en el elemento clave para decidir aunque aseguró que "es necesario un análisis de si se mejora o no el servicio ya que externalizar no es sinónimo de eficiencia".

Sobre la eficiencia de los servicios públicos municipales versó la intervención de José Luis Zafra quien destacó la "falta de información y las limitaciones para conocer el coste de los servicios públicos municipales". El profesor de la Universidad de Granada presentó los resultados de un estudio realizado en 1.058 ayuntamientos de entre 1.000 y 50.000 habitantes en el periodo de 2001 a 2010. Para Zafra "no existe información sobre si la externalización de los servicios permite ahorrar costes" pero sí constató que "según los datos analizados, en el periodo de 2008 a 2010, los municipios que ofrecen servicios públicos con entes propios son capaces de proporcionar mayor adaptación y flexibilidad al ajuste del gasto". De esta forma, apostilló Zafra, "se desmonta la teoría de que externalizar contribuye al ahorro".

Para finalizar las jornadas, intervino el catedrático de Sociología de la Universidad Pablo de Olavide, Clemente J. Navarro quien destacó que "al modificar el Régimen Local estamos modificando el Estado, se está reformando el modelo de bienestar, porque influye en cómo vive su ciudadanía". El investigador, responsable del Observatorio de Gobierno Local en Andalucía del Centro de Estudios Andaluces, presentó datos de un estudio internacional basado en encuestas a alcaldes de municipios de 21 países en los que existen distintas formas de Gobierno Local. Para Navarro "el sistema de Gobierno Local condiciona la Agenda y la colaboración de los municipios" y destacó la existencia de tres modelos de Gobierno Local: sistemas locales liberales (como los de EEUU, Nueva Zelanda); gobierno local regulado (España, Italia, Portugal y Francia) y el gobierno local de bienestar (Suecia y Noruega).

"Los municipios con gobiernos regulados privatizan menos y los liberales privatizan más", aseguró Clemente J. Navarro quien afirmó, además, que "en un país con economía regulada un rico está más satisfecho con los servicios públicos que un rico que vive en un país con economía liberal". Para el catedrático de Sociología esto quiere decir que se "produce igualdad en la ciudadanía con independencia de su renta cuando el gobierno local se orienta hacia el bienestar o hacia una economía regulada" y concluyó señalando que "la reforma local que plantea el Gobierno está orientada hacia el lado opuesto".

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